למה חיפה תקועה – ואיך יוצאים מזה?

בחמשת העשורים האחרונים הלך ופחת חלקם של תושבי חיפה באוכלוסיית המדינה. בשנת 1976 מנתה אוכלוסיית העיר 227,900 תושבים והיוותה 6.4 אחוזים מאוכלוסיית ישראל. לעומת זאת, בשנת 2022 היוו 290,000 התושבים שחיו בעיר רק שלושה אחוזים מאוכלוסיית המדינה. המשמעות היא שחיפה גדלה בקצב איטי יותר מרוב הערים. נהוג לייחס זאת להגירה השלילית של תושבים לאזור המרכז, אך המספרים מצביעים על מגמה אחרת – מעבר של חיפאים לערים הסמוכות במחוז.

לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, העיר שאליה עזבו הכי הרבה חיפאים בשנת 2021 לא היתה תל אביב אלא טירת כרמל (1,675), אחריה ברשימה היתה קרית ביאליק (829) ותל אביב רק במקום השלישי (796). בהמשך הרשימה נמצאות עוד כמה ערים מהמטרופולין – קרית מוצקין (750), קרית ים (508), קרית אתא (498), נשר (401) ועתלית (294). את רשימת עשר הערים הפופולריות שאליהן עברו חיפאים סוגרות ירושלים (294) ורמת גן (232).

אז למה החיפאים עוזבים את חיפה? נראה שהסיבה המרכזית נעוצה במחסור בדירות ובמחירן שממשיך להאמיר בעקבות זאת. "אפשר להסיק מהנתונים רק דבר אחד – שלא בונים בחיפה", אומר יוסי כהן, מנכ״ל ושותף בחברת נקסט אורבן להתחדשות עירונית, "ב־15 השנים האחרונות נבנו בחיפה בממוצע כ־600 עד 700 יחידות דיור בשנה. זה נתון שמתאים לעיירת פיתוח ולא לעיר השלישית בגודלה בישראל".

אייל לוי, הבעלים והמנכ"ל של חברת נופי רוממה מצטרף לדבריו של כהן: "בחמש השנים האחרונות היזמים חוו חוסר התקדמות טוטאלי ברוב הפרויקטים, שלא הצליחו לעבור חסמים שהציבו בעירייה לפי המדיניות שהיתה נהוגה בה".

לדבריו של כהן, "ההגירה השלילית היא לפריפריה של חיפה. ויש סיבה אחת פשוטה – כשזוג צעיר או משפחה רוצים לקנות דירה חדשה, אין בחיפה היצע, למעט בכרמל במחירים גבוהים מאוד. לכן ערים כמו טירת הכרמל, הקריות ונשר הפכו לאטרקטיביות. ברגע שתתחיל פה בנייה במחירים הגיוניים וסבירים, אותם תושבים יקנו בחיפה".

אך כהן מדגיש סיבה מרכזית נוספת – מקומות עבודה. "חייבים לתכנן מתחמי תעסוקה לצד מתחמי בנייה. אם יהיו פה רק דירות למגורים ולא יהיה לתושבים איפה לעבוד, הם פשוט לא יגורו פה".

במשך שנים דשדשה חיפה בתחתית רשימת הערים במספר התחלות הבנייה והגיעה למקום ה־22 בשנת 2021 ולמקום ה־20 בשנת 2022. בשנה שעברה, לאחר עלייה מטאורית של 146 אחוז, דורגה חיפה במקום השישי עם 1,800 יחידות דיור בבנייה. כ־23 אחוז מהדירות היו במסגרת התחדשות עירונית, והשאר בבנייה חדשה שחלקה הנכבד בשכונת גבעת זמר. המחסור בדירות חדשות משפיע גם על המחירים – ב־2023 חלה עלייה של 9.2 אחוזים במחירי הדירות בעיר, כאשר עיקר העלייה נרשמה במחירי דירות ישנות בשיעור של כשמונה אחוזים. במקביל, במחירי הדירות החדשות חלה עלייה קטנה של מעט פחות מאחוז – מ־2.14 מיליון שקל ל־2.16 מיליון שקל בממוצע.

על ועדות וחסמים

בחיפה קיימת ועדה מקומית לתכנון ובנייה שביכולתה לאשר מנעד רחב של פרויקטים ללא צורך לעבור דרך הוועדה המחוזית של מינהל התכנון. זה אמור לזרז את תהליכי האישור ולאפשר לעירייה וליזמים גמישות גדולה יותר ועבודה משותפת בתהליך התכנון, אך נראה שבשנים האחרונות נוצר פקק במסלול המהיר.

"הביורוקרטיה בכל הארץ מסובכת, אבל בחיפה היא היתה נוראית", אומר לוי, "הבעיה הגדולה היא שכל פרויקט היה צריך לעבור את ועדת השימור בעירייה, וזה תקע את רובם. בחלק מהפרויקטים היזמים פשוט נטשו כי הם ראו שהם עומדים מול מחסום, ואלה שכן עברו את הוועדה – לקח להם בסביבות ארבע-חמש שנים כדי להגיע למימוש. זה גרם לנו היזמים לחוסר ודאות משווע".

"לא היתה ועדה מקומית בשנתיים האחרונות", מוסיף כהן, "מינהל ההנדסה לא תפקד, הוועדה לא תפקדה, ולכן ברוב הפרויקטים הגדולים פנו היזמים לוועדה המחוזית, ושם הדברים התקדמו מעל הראש של העירייה".

לדבריו של עו"ד רון ברנט, שמתמחה בפרויקטים של התחדשות עירונית ומלווה דיירים ויזמים, "לחיפה יש ועדה מקומית עצמאית שיכולה לאשר תוכניות גם של בניינים בני 22 קומות. רוב התוכניות של פינוי-בינוי היו יכולות להיסגר ברמת הוועדה המקומית. בגלל שעיריית חיפה לא תפקדה נאלצו היזמים למצוא מסלולים עוקפים".

והתלונות נמשכות. "אף יזם לא רוצה לעשות פרויקט שהעירייה לא תומכת בו, ואף יזם לא רוצה ללכת לוועדה המחוזית מאחורי גבה של העירייה", אומר יועד רחמים, סמנכ"ל פיתוח עסקי בקבוצת אבי רחמים, "הכי נכון זה לעבוד בשיתוף עם הוועדה המקומית. אם יזם יודע מראש את התנאים של הפרויקט והוא כלכלי, הוא יעשה את זה. וזה גם יתמרץ את היזמים להקים תשתיות, פארקים ומוסדות חינוך".
מושג אחד חזר בכל השיחות עם היזמים ועם המומחים – חוסר ודאות. הוא נובע מהיעדר תוכניות והנחיות מפורטות של גורמי התכנון בעירייה ומהתמשכות התהליכים בוועדות, ומשפיע בסופו של דבר על עלות הבנייה וגם על עתידם של הדיירים שמתגוררים בבניינים המיועדים לחידוש או להריסה.

"יש פרויקטים שהחתמנו בהם דיירים לפני עשר שנים, והם כבר מזמן איבדו אמון", מספר ברנט, "הדירה שלהם תיהרס אולי בעוד ארבע-חמש שנים, וזה נורא בעיניי. חלק מהדיירים כבר נפטרו".

לדבריה של פרופ' אירית צרף, בעלת משרד לעיצוב עירוני ומרצה בכירה בבית הספר לעיצוב באוניברסיטת חיפה, "בשנים האחרונות השקיעה חיפה המון אנרגיה בתכנון לטווח ארוך. המון תוכניות אב, תוכניות מתאר להתחדשות עירונית, בעיקר במימון הרשות הממשלתית להתחדשות, ולכן באיזשהו מקום היתה עצירה של ההתחדשות הבניינית. הכוונה היתה לסגור מסמכי מדיניות שיוכלו להנחות ולתת ודאות ליזמים, ובעיקר לדיירים, שהפרויקט אכן ייצא אל הפועל".

ובזמן שבעירייה עסקו בתכנון תוכניות, בשכונות הוותיקות נעשתה התחדשות בניינית ומתחמית, ולא כולם יצאו ממנה נשכרים. "הבנייה בתוך השכונות יצרה אנטי של התושבים מול היזמים ומול העירייה, כי בעצם בנו בניינים אבל לא טיפלו בתשתיות ולא במוסדות ציבוריים – דבר שהביא לעומסים בשכונות", אומר כהן, "מה שקרה בכרמל זה לא התחדשות עירונית אמיתית. לקחו בניין בודד, חיזקו אותו והוסיפו עליו קומות או הרסו אותו ובנו במקומו בניין חדש, במקומות שההיתכנות הכלכלית בהם היתה גבוהה ומחירי המכירה היו גבוהים".

עתודות הקרקע בחיפה הולכות ומתמעטות, ומעט מאוד שכונות חדשות נבנו בה בשני העשורים האחרונים. לכן, בניית יחידות דיור חדשות תלויה ברובה בהתחדשות העירונית, וזאת מתבססת בעיקרה על יזמים פרטיים. מחיר עסקה ממוצעת בחיפה למכירת דירה עמד בתחילת השנה על 1.566 מיליון שקל – נתון שמיקם את העיר במקום הלפני אחרון מבין 18 הערים שבהן יותר מ־100,000 תושבים, כאשר אחריה רק באר שבע ולפניה אשקלון. מחיר הרכישה הנמוך יוצר חוסר כדאיות כלכלי ליזמים, בפרט בפרויקטים פרטניים של חידוש בניינים או מתחמים לפי תקנות תמ"א 38. לכן, רוב ההתחדשות הבניינית נעשתה בשכונות היקרות יותר, בעיקר על רכס הכרמל. גם התחדשות זאת נמצאת בהאטה משמעותית בשנים האחרונות.

"חיפה תוקעת את ההתחדשות העירונית שלה מבחינת רווחיות ליזמים", אומר לוי, "היא מורידה את המכפילים, ולכן פרויקטים לא מתקדמים".

המכפיל משקף את היחס בין מספר הדירות המתוכננות בפרויקט התחדשות לבין מספר הדירות הקיימות. למעשה, זהו מקדם הרווח של היזמים שמהווה את התמריץ להיכנס לפרויקט מהסוג הזה. בשכונות שבהן כוחות השוק אינם מספיקים כדי להביא לחידוש מאסיבי של הבניינים נדרשת התערבות של גורמי התכנון בעירייה ובמינהל התכנון הממשלתי.

ההתחדשות העירונית לא נולדה כפרויקט נדל"ני למטרות רווח בלבד. אחד מייעודיה המרכזיים הוא חיזוק או בנייה מחדש של מבנים ישנים ולא בטיחותיים, הוספה של ממ"דים לדירות ושיפור של התשתיות הציבוריות שנמצאות באחריותה של הרשות המקומית. וכשהרשויות מעדיפות שהפרויקטים יתבססו על כסף פרטי, הכל הופך למורכב יותר ודורש ניהוג עדין בין שלל גורמים ואינטרסים.

"זה משולש שצריך לרקוד ביחד", מסבירה צרף, "הצלע הראשונה היא צוות התכנון שכולל את מינהל התכנון ואת רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), שהמטרה שלהם היא ליצור תוכניות שמיטיבות עם כלל הציבור. בניגוד להתחדשות מתחמית או בניינית, הם מסתכלים על מערכות, על שירותים, על תשתיות, על מבני חינוך. הצלע השנייה היא היזמות הפרטית. כל ההתחדשות העירונית מבוססת על מימון פרטי, ואם היזמים הם לא צד לזה, אין התחדשות. לכן צריך לתת להם ודאות ואת כל הכלים, וגם ערכים כלכליים נכונים אחרת הדברים שאנחנו מתכננים לא יתממשו. הצלע השלישית והלא פחות חשובה היא הרשות המקומית".

לומדים מטעויות?

כשהמשולש לא עובד בסינרגיה, המפסידים הראשיים הם התושבים. דוגמה חיה לכך אפשר למצוא ברחוב חביבה רייך בשכונת רמות רמז, אשר ידוע בצפיפות הרבה שבו ובעומסי התנועה הרבים ממנו ואליו.

"זאת היתה טעות לדורות", אומר כהן, "עשו שם תוכנית כלאיים בין תמ"א 38 חיזוק לבין תמ"א 38 הריסה אבל לא הסתכלו על המרחב הציבורי ועל התשתיות. מהשכונה הזאת למדו מה אסור לעשות, והיום מיישמים את זה בכל התוכניות הכוללניות בעיר".

צרף מחזקת את הדברים: "לא נעשתה שם חשיבה מספקת בנושא התשתיות לנוכח כמות האוכלוסייה שנכנסה אל תא השטח הזה. היתה שם התחדשות בניינית ולא עירונית. זה לא קרה רק בחיפה, זה קרה בהרבה מקומות. המון טעויות נעשו בעניין הזה, המון מתחמים שיצאו להתחדשות עירונית ולא שמו לב שכל המערכת העירונית לא עובדת בעומס הגדול שנוצר, ולכן חייבת להיות תוכנית כללית. צריך שמישהו גם יקפיד על התשתיות. כל התשתית הציבורית צריכה להיות בידי הרשות המקומית".

ברנט, שייצג דיירים בכמה מהמבנים בחביבה רייך, מוסיף כי "מצד אחד יש שם בעיות של צפיפות ותנועה, אבל מצד שני, מדירות רקובות בגודל של 43 מ"ר, אנשים עברו לדירות חדשות ומודרניות. יש מגרשי חניה שהעירייה התחייבה לבנות ועוד לא בנתה. אז יש קושי, אך זה לימד הרבה לגבי תכנון עתידי, ומפיקים לקחים".

הדר לאן?

שכונת הדר, שהיתה במשך שנים ארוכות הלב הפועם של העיר, משתרכת מאחור בכל הנוגע להתחדשות עירונית. תקני השימור המחמירים והצפיפות הגדולה מקשים הן על התכנון והן על ההיתכנות הכלכלית של פרויקטים בשכונה. למרות השיח הער סביב ההתפתחות של אזור שוק תלפיות ומעבר של צעירים שמגיעים מחוץ לעיר – שהואץ בזמן הקורונה – אל השכונה, נראה כי שינוי אמיתי רחוק מלהתממש.

"אתה יודע כמה תוכניות היו בהדר? אפשר לבנות שכונה חדשה רק מכמות הנייר שהושקעה בזה", אומרת צרף בציניות, "צריך בהתחלה לתת תמריצים ליזמים לפעול בשכונה. אני מאמינה שאם מתחילים ביוזמה אחת גדולה, הכל מתחיל לרוץ. יכול להיות שאם שוק תלפיות היה באמת משוקם, הוא היה יכול להיות מעין גנרטור לאזור. חידוש רחוב, למשל בנייה של מדרחוב, נותן גם ליזמים וגם לתושבים אמון ברשות המקומית. ברגע שאתה מתניע, זה קטר מדהים. זה קורה בכל העולם. משפצים מקום אחד, והוא משפיע על כל השכונה. הדר היא פנינה, ותמהיל של בניינים חדשים שנבנים בהתאם לאופי שלה לצד הבניינים ההיסטוריים יכול להיות מדהים".

כהן, לעומתה, סקפטי. "הדר זאת בעיה גדולה מאוד", הוא אומר, "זאת לא שכונה שאפשר לעשות בה פינוי-בינוי או התחדשות עירונית פר אקסלנס, צריך למצוא בה מודל אחר. כדי לעשות פרויקטים של פינוי-בינוי בחיפה, על כל דירה שאתה הורס אתה צריך לבנות בממוצע ארבע וחצי דירות חדשות כדי שזה יהיה כלכלי. זאת אומרת שאם אתה הורס 100 דירות, אתה צריך לבנות 450 דירות חדשות. בהדר המחירים הם נמוכים, צריך מכפיל גבוה יותר. השכונה גם עמוסה מאוד, ואי אפשר להכיל את מספר הדירות הנדרשות. שם צריך לחשוב על מודל אחר לחלוטין, ולצערי אני לא איש בשורה בנושא הזה".

לדבריו של רחמים, "זה הכל שאלה של מה הזכויות, מה הצפיפות וכמה יחידות דיור ייתנו לבנות כדי שזה יהיה כלכלי ליזמים. אם העירייה תשכיל לנתח את העיר הזאת וליצור תוכנית כוללת, כמו שעשו בתל אביב עם תוכנית הרובעים, ההתחדשות אפשרית. צריך להקים צוות מקצועי שכולל אדריכלים, שמאים ומהנדסים, לעשות עבודה תשתיתית לטווח של עשר ו־20 שנה, ולהבין שדין הדר לא יכול להיות כדין מרכז הכרמל. צריך לתפור לכל שכונה את מה שמתאים לה, כי בסוף אף יזם לא יעשה את זה על דעת עצמו. אם נמשיך ככה, המחסור בדירות יגדל והמחירים יעלו בהתאם".

כיום, למעט מקרים פרטניים, חידוש בניינים בהדר אינו רווחי ליזמים, ומאות מבני הבאוהאוס היפיפיים, שמספרם לא רחוק ממספר המבנים שנבנו באותה התקופה בלב תל אביב, עומדים מוזנחים. לדבריה של צרף, "צריך שהרשות שגובה מסים וארנונה תקצה תקציבים לחדש את השכונה. אין מה לעשות, צריך להשקיע כסף ציבורי במיזם כזה".

את ההוכחה לכך שהביקוש בהדר קיים ניתן למצוא באחד מהפרויקטים הבודדים שנבנו בה בשנים האחרונות – מגדל התיאטרון ברחוב פבזנר. לוי, שהחברה שהוא עומד בראשה יזמה את הפרויקט, אומר כי "אפשר לעשות דברים יפים בהדר, ולראיה – פרויקט מגדל התיאטרון שהיה מוצלח מאוד ומבוקש גם היום על ידי שוכרים ורוכשים. נכון להיום, אנחנו בונים גם ברחוב שפירא, ויש לנו עוד כמה פרויקטים שנמצאים בשלבי תכנון. אנחנו מאמינים בהדר".

הבשורה תגיע מהים

שכונת בת גלים המתחדשת מהווה דוגמה מבחינת היזמים, וגם מבחינת גורמים בעירייה, למהפך שאפשר לחולל בשכונות החוף האחרות – נוה דוד, שער עלייה, קרית שפרינצק ועין הים – שמתוכננות להיבנות בהן בעתיד אלפי יחידות דיור.

"העירייה היתה שותפה מאוד בפיתוח של בת גלים, בשילוב עם כוחות השוק, ואפשר לשחזר את ההצלחה הזאת בכל שכונות החוף", אומר רחמים, "יש תוכניות שמחכות לאישור, ואפשר לבצע אותן מחר בבוקר".

אך לא הכל ורוד בבת גלים, וגם בה מורגש עומס על תשתיות השכונה, שחלקן לא שופצו ונותרו כפי שהיו. צרף, שערכה את התוכנית לשכונות החוף, אומרת כי "כעת הופכים את תוכנית המתאר לתוכנית אב-מדיניות. בזמן שאני עושה שינויים, למשל מסבה רחוב לתנועה של תחבורה ציבורית, אני שואלת את עצמי מי יקים את הכביש הזה. אי אפשר להגיד ליזמים 'יש לכם פה מתחמים, תעבדו רק בתוכם'".

כהן סבור שבשכונות החדשות הדברים ייעשו טוב יותר מאשר בעבר. "יש שם תכנון כולל של מתחמי פינוי-בינוי גדולים שמטפל גם בצרכי הציבור, בתשתיות, בפארקים ובשבילי אופניים", הוא אומר, "מדובר בשכונות מישוריות יחסית שקל יותר לתכנן אותן בראייה הוליסטית, שנותנת פתרונות לכל המשתנים. ייעשה תיקון היסטורי לכך שהשכונות ליד הים היו זולות ומוזנחות, ובכרמל היה יקר ומטופח. המגמה מתהפכת כבר היום".

עם הפנים קדימה

בשנה שעברה יצאו תושבי הכרמל הצרפתי במחאה נגד התוכנית להקים שכונה חדשה על שטח הבסיס הצבאי ברחוב טשרניחובסקי, ודרשו להקים במקומה פארק ציבורי. המחאה העלתה שוב לשיח את הדיון על החשיבות שבשימור הריאות הירוקות בעיר. דיון כזה מתקיים גם במסדרונות העירייה ובמינהל התכנון, וגם בקרב היזמים. התשובות אינן רדיקליות, וכולם מדברים על גם וגם – חידוש השכונות הישנות לצד בניית שכונות חדשות.

לדבריו של לוי, פיתוח שכונות חדשות הוא הכרח: "זה יוריד את הלחץ מהשכונות הישנות ויאפשר לחבר את השכונות הכלואות בכבישים חדשים שנדרשים כדרכי חילוץ למקרה של שריפה". לוי סבור ששכונות חדשות ייצרו רצף עירוני, כך שיתאפשר לחבר למשל את שכונת נאות פרס אל רכס הכרמל. אך הוא מדגיש שפיתוח השכונות החדשות חייב להתקיים במקביל להתחדשות בשכונות הקיימות, "וזה חייב לקרות עם פתרונות לבעיות תשתית, לתעסוקה, למוסדות חינוך, לתחבורה ציבורית ולפארקים, זה לא רק לבנות ולבנות. כשתושבים רואים שהעיר לא מתקדמת, הם נוטשים".

צרף מחזיקה בדעה אחרת. "חד משמעית צריך לחדש את העיר, את הרקמה הקיימת, את השלד הקיים", היא אומרת, "לתת לה את הזהות של המרכזים העירוניים ולא לבזר אותם. אסור לנו לבלוע שטחים ירוקים יותר, די. אנחנו רוצים שלילדים שלנו יהיה טבע ויהיו ריאות ירוקות. אסור לנו להתפשט ולבנות על שטחים פתוחים. כל עוד אפשר לצופף ולבנות פנימה, זה עדיף. עיר צפופה יכולה להיות בריאה, רק צריך לתכנן אותה נכון. בראש ובראשונה לחדש את התשתיות, את אלה שנמצאות מתחת לאדמה ואנחנו לא רואים אותן ועד לתאורת הרחוב. התחדשות עירונית היא לא רק חיזוק מבנים – היא חידוש של העיר, ולזה צריך כסף עירוני".

השינוי מתחיל בראש

בחודש מרץ שב יונה יהב אל לשכת ראש העיר לאחר הפסקה של חמש שנים. מרבית הליקויים שצוינו לעיל נולדו בזמן כהונתו ארוכת השנים. בשיחות המקדימות שערכנו, שמענו כמה פעמים כי זאת צריכה להיות "קדנציית התיקון" של יהב בכל הקשור לפיתוח העיר, בדגש על ההתחדשות העירונית.

אצל היזמים ניכרת אמביוולנטיות בכל הקשור לקדנציה הקרובה. מצד אחד הם מקווים שישתחררו החסמים אשר רבים מהם נולדו בגלל אינטריגות פוליטיות בשלטון הקודם, ומצד שני הם חוששים כי גם ההתקדמות המועטה שהם הצליחו לעשות בשנים הקודמות תיעצר כעת לבחינה מחודשת.

רחמים אומר שמוקדם עדיין להגיד לאן הרוח נושבת מבניין העירייה, אך מדגיש כי "רצון טוב כבר רואים שיש. הצוות המקצועי שמינו הוא מצוין, ואני מקווה שזה יתבטא בשטח בהסרת החסמים".